Palabras
de Pável Isa Contreras, Profesor Investigador del INTEC, en la puesta en
circulación del libro
“4
Décadas de Políticas Desarrollo Productivo en la República Dominicana”
Santo
Domingo, 22 de marzo de 2012
Muy
buenos días.
Quiero
antes que todo agradecer al INTEC, al CNC y a la AIRD por permitirme el honor
de comentar este libro el día de su puesta en circulación. Es para mí un gran
placer pues tres de los cuatro co-autores, Magdalena, Rafael y Rolando son
amigos, con quienes he tenido relaciones cotidianas de trabajo y en el marco de
las cuales he podido cultivar respeto, admiración y afecto por ellos. Por su parte, Manuel Agosín es un muy
conocido académico latinoamericano de cuyos trabajos me he nutrido desde mis
años de estudiante de economía.
Entrando
en materia, creo que hay que darle la bienvenida al libro, rompe con un período
relativamente estéril, poco fructífero intelectualmente en materia de
investigación, análisis y reflexión sobre los problemas y las políticas del
desarrollo productivo.
Ojalá
no sea una excepción, un ave de paso, sino que inaugure un período de
investigación y discusión sobre el desarrollo productivo en el país.
El
vacio que el libro contribuye a llenar no es casual. El análisis y la
investigación sobre las políticas de desarrollo productivo fueron abandonas,
debo decir, tanto la discusión como las políticas mismas, a partir del
predominio del llamado Consenso de Washington cuyas ideas ponían énfasis en la
disciplina fiscal, la liberalización comercial, el fomento de la inversión
extranjera en países en desarrollo, la privatización de activos productivos
públicos y la desregulación para promover la competencia.
Es
conocido que, en esa visión, la mejor política de desarrollo productivo es no
tener política de ese tipo del todo bajo el entendido de que los mercados son
los mejores asignadores de recursos y que no había que seleccionar sectores
específicos que fuesen objetivo
particular de políticas públicas . Esta visión se opuso a la de un Estado activo
en buscar corregir fallas de mercado, en apoyar el crecimiento continuo de la
demanda agregada a través de una política fiscal activa, y en apostar por el
desarrollo de sectores productivos específicos (lo que el libro denomina
“políticas verticales”) los que, por sus características, tenían el potencial
de transformarse y contribuir a transformar y modernizar el relieve económico.
Sin
embargo, el momento intelectual ha cambiado. El consenso sobre el desarrollo ha
claramente girado. Específicamente se ha alejado de la visión ortodoxa de
confianza casi ciega en las virtudes de los mercados para impulsar, por sí
solos, el desarrollo, y ha adoptado una postura en la que se requiere una
participación más activa del Estado y las políticas públicas. Esto incluye, por
ejemplo, políticas fiscales anticíclicas antes que simple disciplina fiscal, la construcción de
entornos institucionales y regulatorios que fomenten la producción y el empleo
decente, el aprendizaje y la innovación en vez de la simple desregulación, y
políticas comerciales que incorporen criterios como la equidad y el fomento de
la transformación productiva antes que la liberalización a ultranza.
Esto
no es sinónimo de una apuesta por déficits fiscales perennes, pesadas
regulaciones o políticas proteccionistas.
Aunque todavía en formación, el nuevo consenso ha abierto el debate a
alternativas de políticas que habían sido condenadas, sin necesariamente
endosar prácticas con efectos contraproducentes. Es en ese ambiente intelectual
en el que surge el aporte de Manuel Agosín, Magdalena, Rafael y Rolando.
Pero
no sólo los consensos han cambiado, también el momento económico concreto para
la República Dominicana es distinto al que prevaleció desde inicios de los
noventa hasta mediados de la pasada década. En contraste con los momentos de clímax
de los modelos de desarrollo dominantes en cada una de sus épocas específicas,
en particular la ISI y la economía de servicios, cuando habían señales, si bien
no siempre, inequívocas, de cambio productivo y tecnológico deseables, en la
actualidad hay claras evidencias de un importante rezago productivo.
Esto
se expresa en:
-
Un limitado y circunscrito dinamismo
exportador. Exportaciones reales per cápita más bajas..
-
Inhabilidad para competir con las
importaciones
o
Resultado: sostenida ampliación de la
brecha externa
-
Contribuyendo a una crisis del modelo
de inserción externa imperante desde 90s en el sentido de que el sector externo
(B&S) muestra incapacidad para generar divisas que garanticen elevadas
tasas de crecimiento. Esto es un elemento absolutamente crítico para eco
pequeña
-
Precaria calidad de los empleos
generados en los últimos años
Por
eso, la contribución es sumamente muy oportuna. Hay un espacio intelectual
adecuado y el país tiene urgencia de definiciones que den respuesta a las
debilidades profundas productivas que parecen estar conduciendo al país a un
estrecho callejón.
Paso
ahora a hacer algunos comentarios del contenido mismo del libro.
En
primer lugar, los autores ofrecen un muy útil marco teórico que (y me excusan
la insistencia) refleja el momento intelectual que vivimos. A riesgo de
extremar su argumento, el libro, de alguna manera, contrapone dos tipos de
política de fomento productivo: políticas horizontales y políticas verticales,
políticas neutrales entre sectores y políticas sesgadas o dirigidas hacia
algunos sectores.
Hay
que recordar que una de la críticas del pensamiento económico neoliberal
(fuente del Consenso de Washington) a
las llamadas políticas desarrollistas fue su verticalidad y los costos y distorsiones
que generaba. La contracrítica desarrollista es que la neutralidad exclusiva (horizontalidad)
implicaba, de hecho, el abandono no sólo de las políticas productivas sino del
esfuerzo mismo de desarrollo.
Como
veremos, los autores proponen que ante el agotamiento del esfuerzo
desarrollista que perduró hasta inicios de los ochenta, el país se enrumbó
desde mediados de los noventa en la búsqueda de horizontalidad desmontando los
esquemas verticales de promoción del desarrollo productivo, en especial los
incentivos a la industria doméstica.
Sin
embargo, como en otras transiciones, estos esquemas no se terminan de desmontar
y sobrevive lo nuevo con lo viejo, en donde lo nuevo (el énfasis en la
horizontalidad y en la neutralidad) cambia y busca, aunque parezca
contradictorio, a qué sector beneficiar (que era la esencia de lo viejo), y también
busca con qué de lo viejo (la verticalidad) sobrevivir en un contexto de
pensamiento que recupera en parte las políticas desarrollistas de viejo cuño. Me
parece que ese es el nudo fundamental que nos presenta el aporte que discutimos
hoy, y que requiere de definiciones. ¿Cuál es el balance que necesitamos entre
políticas horizontales, generales para todos los sectores y que no discriminen,
y políticas verticales que seleccionen y privilegien ciertos sectores? ¿Cuáles
es el balance que necesitamos entre lo nuevo y lo viejo en un tiempo donde lo
nuevo se está repensando y parte de lo viejo es rescatado?
La
periodización de la economía dominicana que hacen los autores es una de amplio
consenso aunque proveen una caracterización particular, atendiendo a la
perspectiva temática particular.
·
El período que se inaugura a fines de
los sesenta y termina a inicio de los ochenta, durante el cual predominó la
estrategia de ISI es caracterizado por lo que fue en particular para la RD: uno
de construcción de una nueva plataforma productiva, la cual terminó
transformando el aparato económico dominicano por la vía de la diversificación
y la modernización.
·
A su vez, casi toda la década de los
ochenta y hasta inicio de los noventa, que los autores denominan como uno de
economía dual fue tal porque, como ellos mismos discuten, fue uno de transición
en el que convivieron la sustitución de importaciones con esquemas de promoción
de exportaciones que procuraban contrarrestar algunos de los negativos efectos
de la sustitución de importaciones, en particular el sesgo antiexportador. La
unificación cambiaria de los últimos dos años del gobierno de Jorge Blanco fue
evento de política más conspicuo de ese esfuerzo y sentó las bases para la
emergencia de la economía de servicios de los noventa. En corto, hizo rentables las zonas francas y
el turismo.
·
Finalmente, de los noventa en
adelante, cuando los ejes de inserción habían cambiado de forma definitiva
hacia zonas francas, turismo y remesas, se inició un conjunto de reformas, que
los autores caracterizan como un proceso de búsqueda de horizontalidad, pero
hay que reconocer que en principio fue tal, es decir, fue de búsqueda de
horizontalidad porque fue el inicio del fin de la verticalidad, el inicio del
fin de las políticas de promoción de la industria. Ese proceso se inauguró con
la reforma arancelaria de 1990 a 1993 que redujo la protección efectiva a la
actividad manufacturera y fue complementada con otras reformas como la del
régimen de inversión extranjera, la segunda reforma arancelaria de 2000, los
acuerdos de libre comercio y las leyes e instituciones de protección a la
propiedad intelectual.
Es
este punto sobre el que quisiera enfocar la reflexión en lo que creo es la
parte más provocativa del trabajo y creo debe motivar una discusión prospectiva
y sobre el presente.
Un
punto de partida necesario que hay que tener presente es el siguiente: las historias
de desarrollo productivo exitosas de países de industrialización o desarrollo
tardío son historias de políticas verticales. No creo que haya una sola
experiencia de este tipo que no hayan descansado en esquemas de incentivo que
hayan privilegiado, de antemano, sectores ganadores. Sin embargo, aunque todas
ellas tuvieron un fuerte componente de verticalidad, para decirlo de alguna
forma, simultáneamente, ninguna de ellas ha descansado exclusivamente en eso y
se acompañaron de política horizontales, de provisión de bienes públicos y de
apoyos de mercado.
Por
lo tanto, como sugerí antes, el problema al que nos estaríamos enfrentando en
la República Dominicana no es cómo terminamos de abandonar las políticas
sectoriales y las apuestas por sectores específicos sino cuales de estas políticas
se pueden complementar, cómo lo pueden hacer y en qué contexto institucional.
Eso implica repensar al menos tres cosas. Primero las políticas de apoyo
sectorial que sobreviven, tanto las de sustitución de importaciones como la que
compensan el sesgo anti-exportador como las de zonas franca, aunque de las
primeras solo parece sobrevivir el Arancel de Aduanas. En pocas palabras, la
economía dual. Ya esto se ha venido haciendo si bien no con suficiente rigor,
cuando se ha discutido la unificación, la consolidación de los esquemas de
incentivos (caso END). Segundo, si las políticas horizontales vigentes son
suficientes y si son lo suficientemente intensas. Tercero, si ambas generan los
suficientes incentivos para el aprendizaje, el escalamiento tecnológico y la
transformación productiva.
Los
autores, de alguna manera, se hacen la pregunta sobre la suficiencia cuando
abordan el tema de los clusters productivos como nuevo modelo de política de
desarrollo productivo y sugieren que es todavía temprano para sacar
conclusiones.
Como
telón de fondo en esta reflexión se podría argumentar que en el caso
dominicano, uno de los problemas que han tenido las PDP es un exceso de
verticalidad, de políticas dirigidas que privilegian ciertos sectores, y un fuerte déficit de políticas
horizontales, por ejemplo educativas y de fomento de un entorno para el
aprendizaje tecnológico, o de un entorno institucional más propicio para el
desarrollo de largo plazo de negocios, y no sólo uno rentable como el que se
estructuró para favorecer actividades como la industria manufacturera local, de
zonas francas o para el turismo. A esto se puede agregar los problemas propios
de esos esquemas, de las formas concretas que adoptaron.
Pero
entre lo provocativo, lo más provocativo es lo siguiente: los autores sugieren
que el modelo de los clusters productivos es uno de autodescubrimiento en el
que los sectores descubren sus propias potencialidades, se organizan ellos
mismos y se hacen visible a las políticas públicas. Aunque lo inscriben dentro
de un proceso de “búsqueda de la horizontalidad” me pregunto si esto no se
trataría de una política vertical, por lo menos en algún sentido, solo que una
distinta, una que no es “desde arriba” en la que los sectores son seleccionados
por las instituciones, sino una “desde abajo” donde éstos se autoseleccionan
demostrando interés y capacidades. Ese era el sentido de mi comentario del
inicio cuando decía que parecían políticas horizontales pero buscando
ganadores. Los sectores no son señalados sino que emergen diciendo algo como:
“yo estoy aquí, tengo capacidades y potencialidades, necesito apoyo dirigido,
más allá de las políticas generales”. Parecería algo así como la horizontalidad
buscando la verticalidad, la verticalidad en democracia. Pero esto no es
contradictorio, como dije antes.
De
tomar más cuerpo este modelo de clusters productivos que se autodescubren, se
trataría de una experiencia muy innovadora para un país en desarrollo. No creo
haber leído de alguna experiencia de este tipo como modelo de desarrollo
productivo. Como práctica reciente, por supuesto, pero no como modelo
consolidado y con resultados validados y de alcance amplio.
Sin
embargo, hay que reconocer que la experiencia reciente de desarrollo (segunda
mitad del S.XX) poco ayuda para pensar en una propuesta de este tipo pues muchos
de los éxitos productivos (estoy pensando particularmente en el Sudeste de
Asia), al menos en sus etapas iniciales, se hicieron en el marco de regímenes
autoritarios que seleccionaron ganadores, en su mayoría la industria, y aunque su
carácter autoritario no fue sostenible (ocurrieron transiciones democráticas),
marcaron las primeras etapas de verticalidad. Por supuesto, no quiero sugerir
que habría que replicar tal experiencia de autoritarismo.
En
ese sentido, insisto, si toma cuerpo esta iniciativa de política pública como modelo de desarrollo
productivo de peso, si alcanza la categoría de la ISI por ejemplo, sería muy
innovador, aunque todavía quedaría por definir el contenido de la verticalidad que reclama. Hay que reconocer,
sin embargo, que en la República Dominicana, como ha dicho la CEPAL, y como lo
recogen los autores en el libro, no hemos sido muy innovadores sino
adaptativos. Hemos sido buenos adaptando. Sin embargo no hemos innovado no
porque no hayamos sido buenos o porque hayamos fracasado sino porque no lo
hemos intentado. En ese sentido, estamos ante una oportunidad.
En
síntesis, el libro
·
rompe un hielo,
·
lo hace de forma atrevida, no
convencional, y
·
lanza el reto de ponernos a pensar,
nueva vez, y en un momento de urgencia, que hacer para producir más y mejor y
para crear las basas para una vida con más oportunidades para la gente.
Muchas
gracias.
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