Este artículo
de Apolinar Veloz –publicado originalmente en Acento.com.do- detalla las
dificultades de una adecuada política fiscal en la actual coyuntura y para el
próximo presidente, Danilo Medina. El realismo de Veloz requiere que tengamos
bien claro qué tipo de sociedad hemos estado construyendo. Si se habla de
reforma fiscal integral, un propósito fundamental será una sociedad realmente
más equitativa.
Las complicaciones políticas de la reforma fiscal
El Fondo Monetario Internacional (FMI) reconoce, en un documento publicado por el diario digital Acento en su edición del 18 de junio, que el sistema tributario dominicano es insostenible. Luego de seis reformas tributarias en los últimos nueve años se ha creado un sistema tributario complejo, inestable e insostenible, con excesivos incentivos a los sectores productivos por tiempo indeterminado y abundancia de regulaciones liberatorias del pagos de impuestos para sectores como el turismo, la industrial textil y de calzado, los exportadores, las zonas francas, la generación de electricidad, los cines, restaurantes y el sector agropecuario, entre otros.
Entre 2007-2010, la presión tributaria se redujo de 16% a 12.8% del PIB, equivalente a RD$67,576.8 millones para el 2011; es decir que se recaudaron menos impuestos aún cuando el crecimiento del PIB se mantuvo por encima de la tasa de crecimiento registrada en América Latina y pese a la mayor eficiencia de la administración tributaria.
El FMI atribuye la insuficiencia de las recaudaciones para financiar el gasto del gobierno central (altamente dependiente del endeudamiento) a los excesivos incentivos a los sectores productivos y al consumo así como a las reducciones de impuestos. En el 2008-2009 el impuesto sobre la renta a las empresas se redujo de 30% a 25%, similarmente se redujo la tasa de retención a los contratistas del estado de 5% a 0.5%, no hubo indexación del impuesto a los combustibles y se estableció cero arancel para la importaciones de maquinarias y equipos.
Los incentivos a las empresas son increíblemente por tiempo indefinido y no tienen relación con el cumplimiento de metas (i.e. mayor productividad, inversión en investigación y desarrollo, entre otras) que equivalgan al esfuerzo tributario del gobierno.
Tabla 1. Gasto Tributario (exenciones) en RD
En el 2007, el gasto tributario para algunos países con mayor desarrollo relativo en América Latina giraba en torno al 2% del PIB, tal es el caso de Argentina (2.2%), Brasil (2.3%) y Perú (2.05%), (Jiménez y Podestá, 2009). En cambio países con un desarrollo similar al dominicano registraron elevadas exenciones fiscales, tales como Ecuador (4.6%) y Guatemala (7.9%).
El Departamento de Finanzas Públicas del FMI afirma que los incentivos a la industria dominicana son distorsionantes, ya que estimulan el traslado de las firmas hacia los sectores exentos en vez de migrar hacia los sectores de mayor productividad. La administración de este conjunto de incentivos complejiza la administración tributaria y puede decirse que corresponde al fundamento de su ineficiencia.
Según el FMI el problema tributario se resolvería reduciendo las exenciones fiscales a fin de obtener un aumento de los ingresos tributarios de 4.7% del PIB en el 2013, equivalente a RD$106,053 millones, cifra similar al total del gasto tributario estimado para el 2012. En esta ocasión, ese organismo internacional recomienda la ampliación de la base tributaria (para el ITBIS) y la reducción de exenciones fiscales.
Faltaría saber si al final de la aplicación de la reforma propuesta el sistema tributario será progresivo y equitativo, es decir que quienes mayores ingresos tengan sean los que hagan mayor aporte a las finanzas del gobierno y que no haya sectores más favorecidos que otros.
Resulta extraño que el FMI no hizo referencia al excesivo gasto público como otra de las fuentes de insuficiencia de las recaudaciones gubernamentales. Ni una sola palabra sobre la irracionalidad del gasto que han caracterizado la administración Fernández durante los últimos cinco años. Aunque que sí se refiere a la suficiencia de los ingresos tributarios para financiar el gasto público mínimo, sólo que el documento no lo define.
Cabría preguntarse ¿quiénes terminarían pagando los platos rotos de la continuidad de la estabilidad macroeconómica? El 91% del gasto tributario corresponde a impuestos indirectos con un monto de RD$91,701.8 millones en el 2012. Este impuesto se paga al gobierno sin considerar la capacidad de pago del contribuyente y se nutre fundamentalmente del ITBIS, los impuestos selectivos al consumo, los impuestos sobre hidrocarburos y el arancel.
Tabla 2. Estimación del Gasto Tributario, en RD$
Es notable que el gasto tributario más importante corresponde al ITBIS con 3.15% del PIB (RD$74,911.3 millones), le siguen los impuestos al patrimonio 0.63% del producto (RD$15,058.4 millones) y los impuestos a los hidrocarburos 0.49% (RD$11,563.2 millones). Si se tiene en consideración que el 93% del PIB se consume, entonces los mayores contribuyentes a cerrar la enorme brecha fiscal son los consumidores dominicanos. Carece de sentido caracterizar a esta situación de estabilidad macroeconómica que, desde el 2008, estuvo compuesta por la irracionalidad fiscal (gastos mayores que impuestos) y el incremento desproporcionado de la deuda pública para financiar el desastre fiscal y el déficit de la cuenta corriente.
De tal manera que esta reforma fiscal pretende corregir la irracionalidad del gasto público reduciendo las exenciones que tienen los bienes de consumo, brillando por su ausencia la reducción de las exenciones a las firmas. Obviamente las exenciones más elevadas las reciben los consumidores fundamentalmente en el renglón de alimentos que representa 1.27% del PIB, equivalente a RD$30,263.1 millones en el 2012; siguiéndole en orden de importancia vivienda y salud con RD$13,586.4 millones y RD$10,107.9 millones, respectivamente. Estos tres rubros representan el 72% del total de las exenciones del ITBIS. Los sectores productivos que mayores exenciones tienen son las zonas francas (31%) y la generación eléctrica (36%); luego los contratistas del gobierno (7%), el sector industrial (5%) y el desarrollo fronterizo (5%).
Figura 1. Gasto Tributario por Sectores, en %, 2012
Fuente: Ministerio de Hacienda, Estimación del Gasto Tributario, 2012
Peor aún ese documento no alude a la calidad del gasto público ni al cumplimiento del plan plurianual de inversiones públicas ni mucho menos la eliminación del gasto discrecionalmente del presidente que cada año asciende a 5% de los ingresos del gobierno. No se hace referencia a la excesiva cantidad de empleados públicos ni a las nominillas, tampoco el excesivo servicio de la deuda pública, en fin no hay propuesta fiscal que conmine al gobierno a la racionalidad fiscal. Tampoco plantea someter al Congreso una ley de responsabilidad fiscal que fije el balance primario del gobierno central como porcentaje del PIB orientado a controlar el gasto público.
La estructura tributaria y la composición del gasto del gobierno reflejan un sistema político clientelar y, por tanto, difícil de ajustar cuando se producen desequilibrios sucesivos en las cuentas públicas. Por el lado de los impuestos, las firmas obtienen exenciones fiscales y arancelarias atendiendo al peso político de sus influencias y sus contribuciones a las campañas electorales; en cambio los individuos reciben a través del gasto público una compensación por sus contribuciones electorales. Las firmas pretenden eternizar sus exenciones fiscales a través del financiamiento de campañas electorales, con lo cual las exenciones resultan políticamente difícil de cambiar, mientras se intenta eliminar las exenciones a los consumidores cuya fortaleza en negociaciones de esta naturaleza es insignificante. Esta situación no luce equitativa.
Se pide sacrificio a la población sin ningún compromiso del gobierno orientado a mejorar la calidad del gasto, al compromiso con un plan de austeridad que recupere la salud fiscal. El FMI propone una reforma fiscal que resultaría ser cheque en blanco a la nueva administración del gobierno, lo cual parece inaudito. En este escenario, espero que prevalezca el compromiso del candidato presidencial y hoy presidente electo de corregir lo que está mal.
Ver completo en: http://www.acento.com.do/index.php/blog/4840/78/Las-complicaciones-politicas-de-la-reforma-fiscal.html
No hay comentarios:
Publicar un comentario